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Pour un management alternatif

29 août 2017 2 29 /08 /août /2017 11:11
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27 juin 2017 2 27 /06 /juin /2017 11:26

Sur le sujet des promotions, l'UFICT CGT et la CGT, comme sur d'autres questions se tiennent à votre disposition.

Notamment nos élus en CAP A (2), CAP B (4) et CAP C (6).

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27 juin 2017 2 27 /06 /juin /2017 11:13
Le mauvais procès fait aux fonctionnaires territoriaux

Avec l’accumulation des transferts de compétences aux collectivités locales, le débat politique sur la hausse des effectifs de fonctionnaires territoriaux est tronqué.

Les fonctionnaires et le poids de la fonction publique en France sont au cœur de ce début de campagne électorale. Mais avant de pointer un doigt inquisiteur sur le nombre de fonctionnaires territoriaux qui sont un élément du débat, il conviendrait que les responsables politiques replacent l’évolution de ces effectifs dans le cadre de la décentralisation, et des transferts de compétences. Car ceux-ci impliquent pour les autorités locales d’adapter le nombre de leurs fonctionnaires aux nouvelles missions assignées aux collectivités territoriales.

Tout d’abord, évacuons des éléments à charge qui font florès à droite, qui sont souvent injustifiés et de toute façon exagérés. Il est vrai que le nombre de fonctionnaires territoriaux a régulièrement progressé depuis 2002, pour atteindre 1,89 million de personnes (hors contrats aidés) en 2015, affichant une augmentation moyenne de 2,6% par an jusqu’en 2013 et encore 0,8% en 2014. Mais en 2015, la progression a été limitée à 0,1%. Les effectifs, cette année-là, ont été stables.

Ainsi en douze années, la hausse a concerné 420.000 postes, soit 29% de plus que les 1,47 million de fonctionnaires territoriaux de 2002. Toutefois, si on se limite à la dernière décennie souvent prise pour référence, l’augmentation des effectifs dans la territoriale entre 2005 (1,56 million) et 2015 est alors limitée à 330.000 personnes. C’est beaucoup… mais néanmoins beaucoup moins que les chiffres parfois avancés dans la joute politique. On est loin d’une inflation de création de postes aussi délirante que l’affirment certains hommes politiques.

Des missions plus nombreuses pour la territoriale

 

En outre, le solde est trompeur. Car dans la période, la décentralisation –engagée en 1982 par François Mitterrand avec son ministre de l’Intérieur Gaston Deferre et poursuivie par leurs successeurs– a beaucoup évolué. C’est Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, qui engagea en 2003 l’Acte II de cette décentralisation. Cet épisode aboutit, un an plus tard, à de nombreux transferts de compétences aux collectivités locales dans le domaine du développement économique, du tourisme, de la formation professionnelle, du logement social, de l’enseignement ou des infrastructures. C’est pourquoi une comparaison pertinente des effectifs ne peut concerner que la période commençant en 2005, premier exercice complet de cet Acte II de la décentralisation.

À cette occasion, des fonctionnaires d’État suivirent le transfert de leurs fonctions aux collectivités locales, devenant fonctionnaires territoriaux. Un rapport du Sénat estime que, «entre 2006 et 2008, environ 117.000 agents (67.000 dans les départements et à 50.000 dans les régions) nouvellement recrutés dans la fonction publique territoriale peuvent être considérés comme issus des transferts». Transferts qui, au départ, devaient concerner plus de 130.000 personnes (dont un grand nombre de TOS: techniciens, ouvriers et de service (TOS) de l’Éducation nationale).

Les transferts de compétences ne peuvent être gérés sur le terrain comme sur le papier. L'installation prend du temps

Ce n’est donc plus que quelque 200.000 nouveaux postes qui, hors transferts, ont été créés dans les collectivités territoriales (communes, intercommunalités, villes, départements, régions… confondus) en dix ans… bien en-dessous du million parfois abusivement évoqué.

Une adaptation forcément progressive

En outre, les transferts de compétences ne peuvent être gérés sur le terrain comme sur le papier. L’installation de nouvelles organisations prend du temps. Or, ces transferts se sont superposés.

Lorsque les régions acquièrent de nouvelles compétences en matière de formation pour offrir des solutions au plus près des besoins des populations locales; lorsque, dans le domaine de l’enseignement, elles héritent des lycées alors que les départements se voient confier la gestion des collèges et les communes celle des écoles; lorsque la distribution de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et les services qui l’accompagnent sont délégués aux départements; lorsque ces mêmes départements qui entretiennent déjà 360.000 km de routes départementales, se retrouvent avec un patrimoine routier de 18.000 d’autoroutes nationales supplémentaire dont l’État se défausse, toutes ces charges nouvelles induisent des besoins nouveaux en personnel qui doivent être pris en compte pour analyser l’augmentation des effectifs sous la coupe des collectivités territoriales.

En l’occurrence, brandir des chiffres bruts pour réclamer une réduction du nombre des postes n’a aucun sens, ni d’autre justification qu’un enfumage électoral. Car ceux qui dénoncent une dérive des effectifs n’ignorent rien de cette réalité. Et ceci est d’autant moins compréhensible que des transferts ont été opérés tant par le droite que par la gauche, et que les emplois ont été créés par les deux camps.

Des réformes institutionnelles en plus des transferts

Mais il n’y a pas que les transferts de compétences: la réforme des collectivités locales induite par la loi de 2010 et la réorganisation de la fonction publique territoriale qui s’ensuit ne peut aboutir à la rationalisation souhaitée en un claquement de doigt. Par exemple, il a fallu installer des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) pour redessiner la carte de l’intercommunalité. Cette réforme engagée durant le mandat de Nicolas Sarkozy s’accompagne forcément d’inévitables doublons qui ne peuvent disparaître que progressivement.

Et ce n’est pas fini: la loi de 2015 sur la nouvelle organisation territoriale de la République, promulguée cette fois pendant le mandat de François Hollande, renforce encore le rôle des régions dans les domaines de l’économie, de l’aide aux entreprises, de l’aménagement durable… Certes, le nouveau découpage a réduit le nombre des régions, dans un souci de rationalisation. Malgré tout, dans les secteurs concernés, la réforme prendra obligatoirement un certain temps avant que cette rationalisation soit véritablement perceptible.

La vraie question ne consiste pas à savoir si ces collectivités emploient un trop grand nombre de fonctionnaires, mais si les effectifs sont adaptés aux missions

Car certaines institutions ont la vie dure: par exemple, il aura fallu une petite dizaine d’années pour que les directions départementales de l’équipement avec leurs personnels rattachés à l’administration centrale disparaissent du paysage après avoir coexisté avec les directions régionales de l’équipement (un comble !). Les doublons étaient inévitables. Elles finirent absorbées par les directions départementales des territoires. Pas simple!

Une organisation efficace?

Toutes ces réformes et ces transferts de compétences ont pour fonction de faire maigrir l’État jacobin et centralisateur au profit d’une gestion décentralisée des affaires publiques, en mettant en œuvre le principe de subsidiarité qui consiste à prendre en charge les dossiers au plus près du terrain lorsqu’un règlement à l’échelon supérieur nuit à l’efficacité.

Mais dans ces conditions, la vraie question ne consiste pas à savoir si ces collectivités emploient un trop grand nombre de fonctionnaires territoriaux, mais si les effectifs sont adaptés aux missions. Dans le même temps, il convient de vérifier que la fonction publique d’Etat s’allège effectivement des postes qui étaient autrefois justifiés par des tâches dorénavant dévolues aux collectivités territoriales. Et au même rythme.

Bien sûr, des ajustements sont toujours nécessaires, mais ils ne peuvent être réalisés que dans la durée. En tout état de cause, les chiffres bruts qui entretiennent la polémique sur les effectifs travestissent la réalité. Ils alimentent un bien mauvais procès fait à la fonction publique territoriale caricaturée bien malgré elle en argument de campagne électorale.

http://www.slate.fr/story/134075/mauvais-proces-fonctionnaires-territoriaux

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27 juin 2017 2 27 /06 /juin /2017 11:05
Fonctionnaires en CDD

Souvent vue comme un ensemble homogène, la fonction publique se transforme aujourd’hui en un système d’emploi dual. Avec ses précaires : les agents publics contractuels. La frontière entre gens du public et gens du privé tendrait-elle donc à s’effacer ?

 

Dans les travaux académiques comme dans les débats politiques et sociaux, l’emploi public est presque toujours assimilé au statut de fonctionnaire, c’est-à-dire à l’emploi à vie, conditionné par la réussite d’un concours. De ce fait, les controverses politiques se résument en France généralement à deux postulats : les fonctionnaires sont trop nombreux (Ruiz, 2013) ; leur statut doit être réformé (Jeannot et Rouban, 2010). Or, les employeurs publics mobilisent des formes d’emploi très diverses, dont certaines sont précaires, et c’est désormais hors du statut que s’effectuent la majorité des recrutements. Si le recours aux emplois non statutaires n’est pas nouveau en France, un changement de régime d’emploi d’apparence irréversible s’opère depuis 2005 dans une grande discrétion, voire une totale indifférence : le contrat à durée indéterminée de droit public s’est progressivement substitué au statut comme moyen de stabiliser l’emploi dans la fonction publique, alors que la régulation de l’emploi contractuel faisait l’objet d’une véritable normalisation réglementaire. À quelques exceptions près (Peyrin, 2007 ; Bresson, 2016), la diversité des formes d’emploi n’est presque jamais questionnée, et l’existence de situations d’emploi précaires demeure dans l’ombre.

Des emplois atypiques répandus dans le secteur public

En France, les agents titulaires de la fonction publique bénéficient d’un régime d’emploi dérogatoire au droit commun du travail incarné par un statut, dont les protections sont destinées à placer les fonctionnaires dans les meilleures conditions pour qu’ils se consacrent exclusivement au service de l’intérêt général. Ces protections sont résumées dans les représentations sociales par l’idée d’emploi à vie, emblème de la sécurité professionnelle. Or, tous les agents publics ne sont pas des fonctionnaires titulaires. En 2012, 17 % des agents étaient en contrat à durée déterminée dans les ministères, hôpitaux, collectivités territoriales et établissements publics administratifs, contre 13 % des salariés dans l’ensemble des secteurs marchands (Barlet et al., 2014). Si la part des contrats à durée déterminée s’est nettement accrue dans les secteurs marchands en 20 ans (de 8 à 13 %), elle était déjà élevée dans la fonction publique (14 % en 1992). Comme dans les secteurs marchands, l’emploi stable reste la norme pour la majorité des agents publics, mais cette norme est mise à mal par les flux de recrutement : en 2014, seul un nouvel agent sur six était fonctionnaire statutaire, car plus de la moitié des embauches se faisaient sous contrat à durée déterminée, et presque un quart sous contrat aidé.

Cette transformation massive des formes d’emploi à travers les flux de recrutement est l’une des évolutions marquantes de la fonction publique depuis une quinzaine d’années. Le phénomène s’inscrit dans un contexte de recomposition et de fractionnement des administrations publiques : les structures juridiques des collectivités publiques se transforment, créant de nouvelles catégories d’agents employeurs dont la soumission au droit public n’est plus systématique. C’est ainsi dans les établissements publics administratifs que se concentrent les formes d’emploi dérogatoires à la norme statutaire, offrant de nouveaux usages aux formes précaires d’emploi public. Le statut de la fonction publique évolue par ailleurs, et transforme les règles du jeu des carrières des fonctionnaires comme des agents non titulaires. L’évolution législative récente a transformé la fonction publique en un système d’emploi dual, organisant l’inégalité entre salariés à travers deux modes de régulation de l’emploi et des carrières.

Les agents publics contractuels : des hors statut dans la fonction publique

Les formes particulières d’emploi, ou formes d’emploi atypiques, sont classiquement définies par leur écart à la norme du contrat à durée indéterminée à temps plein. Ce référentiel s’adapte parfaitement à l’emploi public. Le Statut général précise que les emplois permanents sont occupés par des fonctionnaires régis par le statut (Loi n°83-634, article 1), sauf dérogations. L’emploi statutaire constitue ainsi une norme juridique pour tous les employeurs relevant du champ d’application de ce texte : les services de l’État (ministères et établissements publics) d’une part, et les collectivités locales et leurs établissements publics d’autre part [1]. Ces motifs de dérogation sont précisés par les articles 3 respectifs des Lois n°84-16 (dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État) et 84-53 (dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale). Schématiquement, la loi autorise le recours au contrat à durée déterminée de droit public [2] pour faire face à des besoins temporaires (remplacement d’un agent, surcroît occasionnel ou saisonnier d’activité), mais aussi pour répondre à certains besoins permanents : en l’absence de corps de fonctionnaires susceptibles de prendre en charge telle activité, en cas de besoin à temps incomplet et, pour les seuls emplois qualifiés ou d’encadrement, lorsque les besoins du service l’exigent.

L’hybride : le contrat de travail de droit public

Qu’on les appelle « non-titulaires » ou « contractuels » [3], ces agents ont pour première caractéristique de ne pas être recrutés dans le cadre d’un concours. Leurs modes d’emploi relèvent de dispositions réglementaires distinctes de celles des fonctionnaires. Ce sont des contractuels de droit public qui, s’ils ne relèvent pas du Statut général de la fonction publique, ne relèvent pas non plus du Code du travail. Deux décrets, l’un pour la fonction publique de l’État, l’autre pour la fonction publique territoriale, précisent ainsi leurs conditions d’embauche, de licenciement, leurs principaux droits à congé et les régimes qui s’appliquent. Contrairement aux fonctionnaires statutaires, les agents publics contractuels dépendent du régime général pour leurs droits sociaux (maladie, prestations sociales) et leurs pensions, un régime de retraite complémentaire leur étant même dédié (l’Ircantec).

La fonction publique est devenue un système d’emploi dualS’il existe des similitudes entre public et privé en matière de recours aux contrats à durée déterminée, les deux régimes juridiques se distinguent nettement sur certains aspects (voir encadré), généralement au détriment des agents contractuels de droit public. Première différence, la durée des contrats, beaucoup plus longue en droit public puisque les contractuels y sont le plus souvent recrutés pour une durée maximale de trois ans, renouvelable une fois. Le renouvellement des contrats à durée déterminée de droit public n’est pas soumis à un délai de carence (comme c’est par exemple le cas pour l’accroissement temporaire d’activité dans le Code du travail). La « cédéisation » des agents non titulaires n’est pas automatique ; elle est facilitée par la loi depuis 2012 mais reste soumise à conditions. Un agent peut donc rester en contrat à durée déterminée avec le même employeur jusqu’à six ans avant d’espérer une stabilisation sous forme de contrat à durée indéterminée.

En outre, le champ d’intervention de l’inspection du travail ne couvre pas la fonction publique. De fait, rien n’y est prévu pour contrôler ni sanctionner les « abus » des employeurs (on ne parle même pas d’infraction). La notion de « requalification-sanction » utilisée dans le droit commun du travail (Di Paola et al., 2011) ne figure pas dans les textes régissant les contrats de travail de droit public, et la nécessité de garantir des droits égaux aux travailleurs précaires et permanents non plus. Les contractuels travaillent ainsi plus souvent à temps partiel que les fonctionnaires, leur rémunération est inférieure en moyenne, leur accès aux responsabilités est limité. Enfin, les employeurs publics ne sont pas non plus tenus de verser de « prime de précarité » en fin de contrat à durée déterminée.

Les motifs de recours au contrat à durée déterminée dans le Code du travail Dans le droit commun – auquel ne sont donc pas soumis les agents publics contractuels –, le contrat à durée déterminée est conclu pour une tâche précise et temporaire, dans des cas énumérés par la loi (titre IV du Code du travail). Quel que soit le motif, le contrat à durée déterminée ne peut pas concerner un emploi lié à l’activité normale et permanente de l’entreprise. Les motifs de recours sont : le remplacement d’un salarié absent (18 mois), d’un salarié passé provisoirement à temps partiel, l’attente de prise de fonction d’un nouveau salarié (9 mois), l’attente de la suppression définitive d’un poste (24 mois), un accroissement temporaire d’activité (18 mois). Dans certains secteurs, s’y ajoute le travail saisonnier, mais aussi le « contrat à durée déterminée d’usage » (18 mois). Le recrutement en contrat à durée déterminée est aussi possible dans des cas ou pour des populations particuliers : les « seniors » et les ingénieurs et cadres (18 mois, renouvelables deux fois) ou encore les sportifs professionnels ou joueurs professionnels de jeux vidéo. Selon le cas, un ou deux renouvellements sont donc possibles, avec ou sans délai de carence.

Un système d’emploi public dual et inégalitaire

En vertu des lois n°2005-843 et n°2012-347, complétées par de nouveaux décrets en 2014, les agents non titulaires peuvent désormais être directement recrutés sous contrats à durée déterminée ou indéterminée dans la fonction publique de l’État et hospitalière. Ces textes codifient toutes les dimensions des parcours des agents non titulaires, sous la forme de « dispositions particulières relatives au recrutement, au déroulement de la carrière, à la discipline, à l’accès à diverses prestations, à la sortie de l’activité » (Cartier, Retiere, Siblot, 2010, p. 10). La régulation contractuelle correspond à un mode d’emploi spécifique, plus flexible, moins coûteux, moins protecteur, qui offre de moindres chances d’accès aux promotions et responsabilités. Il est par exemple plus facile de mettre fin aux fonctions des contractuels à durée indéterminée lorsque les emplois qu’ils occupent sont supprimés (Freyder, 2013, p. 193). La coexistence des deux formes modes de régulation organise aussi la mise en concurrence des salariés, et l’inégalité des conditions d’emploi permet de maintenir l’attrait du statut de fonctionnaire : si les droits étaient alignés, plus personne ne se présenterait aux concours (voir Le Pors, Aschieri, 2015).

Deux éléments au cœur du contrat social entre l’État et les fonctionnaires font par ailleurs défaut à l’agent contractuel : il n’est pas titulaire d’un grade et n’a pas droit à une carrière. En cela, il est soumis au pouvoir de sa hiérarchie, et donc potentiellement à toutes les pressions politiques et économiques dont le statut protège les fonctionnaires. La ligne de clivage entre les deux régimes est l’accès à l’emploi statutaire par concours qui engendre, tout en la justifiant, la coexistence de deux espaces de carrière distincts. Cette ligne de partage perdure dans la fonction publique d’État, mais elle est particulièrement floue dans la fonction publique territoriale, où la majorité des recrutements de fonctionnaires s’effectue sans concours depuis au moins 10 ans.

Le recrutement direct sous contrat à durée indéterminée est désormais possible dans les fonctions publiques d’État et hospitalière : sur ces marchés d’emploi à deux vitesses, rien n’empêche plus, à terme, le renversement de l’équilibre entre contractuels et fonctionnaires, et la marginalisation de l’emploi statutaire dans le service public, comme cela s’est produit à La Poste (Zarifian, 2005).

De fait, malgré des avancées sociales certaines pour les agents non titulaires, les contrats de droit public présentent surtout de nombreux avantages pour les employeurs publics. Ils leur permettent de recruter en s’affranchissant des règles (conditions de diplôme, de nationalité, etc.) et des délais nécessaires à l’obtention des autorisations administratives et à l’organisation des concours ; de s’engager vis-à-vis des agents seulement pour des durées limitées ou de conserver l’option d’un licenciement ; de moins rémunérer des compétences similaires et de ne pas s’engager à augmenter la rémunération à l’ancienneté. La protection sociale et les pensions de retraite des agents contractuels étant adossées au régime général, cette forme d’emploi évite enfin à l’État d’en supporter directement le coût. Cette stratégie de dualisation a donc un effet direct sur les dépenses de personnel et, partant, sur le déficit public.

Le contrat, instrument de réduction de la masse salariale

« Dans tous les pays européens, de plus en plus de missions de service public sont assurées par des agents qui ne bénéficient pas d’un statut garanti à vie, mais relèvent de situations d’emploi plus ou moins stables » (Hugrée et al., 2015, p. 51). En France, la croissance de l’emploi non titulaire sur les 10 dernières années n’est cependant pas seulement le produit des réformes de l’État ou de mesures de libéralisation imposées par l’Union européenne (Nosbonne, 2013). Le contrat est un outil de transformation de l’emploi public qui s’inscrit dans une histoire longue. Au XIXe siècle, des députés libéraux voulaient déjà réserver l’ébauche de statut de fonctionnaire aux seules fonctions régaliennes (police, justice, monnaie, etc.). Par ailleurs, les agents hors statut sont identifiés dans les recensements des agents de l’État depuis 1914 (Ruiz, 2013).

Pour autant, on ne peut pas interpréter la normalisation de l’emploi contractuel dans la fonction publique sans la situer dans le contexte d’aggravation des déficits publics. Depuis la crise financière de 2007, de nombreux pays européens ont engagé, souvent sans concertation, des mesures d’austérité drastiques visant directement les agents publics. La moitié des 27 pays de l’Union européenne avait ainsi baissé les salaires des agents publics en 2009 ou 2010 [4], les autres ayant pour la plupart préféré geler l’augmentation des salaires (Grimshaw et al., 2012). Une partie d’entre eux avait procédé à des licenciements, tandis que la plupart gelait les recrutements. Contrairement à ses voisins européens, la France n’a pas répondu à la crise de 2008 en supprimant des emplois de fonctionnaires, ni en diminuant leurs salaires : sur ces deux points, l’action a été plus mesurée. Le gel du point d’indice n’a été mis en place qu’entre 2010 et 2016 ; il n’y a pas eu de plans massifs de licenciement en France dans les ministères et leurs établissements publics, ni dans les collectivités territoriales, ni dans les hôpitaux. En revanche, les flux de recrutement de fonctionnaires ont diminué, particulièrement dans la fonction publique de l’État [5].

La France a en effet choisi une autre stratégie pour réduire la masse salariale de l’État et des collectivités publiques : les employeurs publics modifient progressivement la nature de leur main d’œuvre en accroissant les flux de recrutement en dehors du statut (contractuels et emplois aidés). Cette mutation progressive du système d’emploi public est soutenue et facilitée par la fragmentation organisationnelle de l’État en une multitude de structures juridiques autonomes, qui ne sont plus systématiquement soumises au régime statutaire, ni même au droit public. La segmentation de l’emploi public, qui repose sur la diversification des régimes salariaux et de la régulation des carrières, s’avère un outil de réforme aussi discret qu’efficace (Bezes, 2005).

Conclusion

L’institutionnalisation du régime contractuel de droit public a progressivement remis en cause la norme statutaire dans le système d’emploi des fonctions publiques. Juridiquement, rien n’empêche le gouvernement d’Edouard Philippe, entré en fonction le 15 mai 2017, de poursuivre la diminution des recrutements statutaires jusqu’à l’extinction, ou d’en maintenir suffisamment pour généraliser la concurrence entre travailleurs au cœur de l’État. Le programme d’Emmanuel Macron, nouveau Président de la République Française, proposait ainsi de développer son « recrutement sur contrat dans les fonctions non régaliennes, afin de permettre au service public d’attirer des professionnels d’expérience en fonction des besoins ». À cette proposition habituellement défendue par la droite s’ajoutait une proposition plus originale : l’alignement du « statut des contractuels publics sur le droit du travail commun ». En venant brouiller la frontière séculaire établie entre « gens du public » et « gens du privé » (de Singly, Thélot, 1989), l’application du droit privé aux contractuels de la fonction publique représenterait une rupture historique majeure. Elle engagerait la France plus avant sur la voie d’un affaiblissement de la spécificité des services publics, qu’empruntent de plus en plus de pays européens (Nosbonne, 2013).

Aller plus loin

- Muriel Barlet, Claude Minni, Samuel Ettouati, Jean Finot et Xavier Paraire, « Entre 2000 et 2012, forte hausse des embauches en contrats temporaires, mais stabilisation de la part des CDI dans l’emploi », Dares analyses, n°056, 2014.
- Philippe Bezes, « Rationalisation salariale dans l’administration française. Un instrument discret », in Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès, Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po, 2005, p. 71-122.
- Maryse Bresson, « Le travailleur non titulaire dans la fonction publique : une figure emblématique des marges de l’emploi », Revue Française de Socio-Économie, vol. 2, n° 17, 2016, p. 65-83.
- Vanessa Di Paola, Nathalie Louit-Martinod, Stéphanie Moullet, « Quand l’emploi atypique devient une norme de recrutement : de la volonté du législateur à l’usage sur le marché du travail », Chroniques du travail, n°1, 2011, p. 47-67.
- Arnaud Freyder, La fonction publique. Chronique d’une révolution silencieuse, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 2013.
- Damian Grimshaw, Jill Rubery, Stefania Marino (dir.), Public sector pay and procurement in Europe during the crisis : The challenges facing local government and the prospects for segmentation, inequalities and social dialogue, Bruxelles, Commission européenne, 2012.
- Cédric Hugrée, Laure de Verdalle, « Incontournables statuts. “Fonctionnaires” et “Indépendants” à l’épreuve des catégorisations ordinaires du monde social », Sociologie du travail, n°57, 2015, p. 200-229.
- Gilles Jeannot, Luc Rouban, « Changer la fonction publique », Revue française d’administration publique, vol. 1, n°132, 2010, p. 665-672.
- Anicet Le Pors, Gérard Aschieri, La fonction publique au XXIe siècle, Ivry-sur-Seine, Éditions de l’Atelier, 2015.
- Jacques Magaud, « Vrais et faux salariés », Sociologie du travail, n°1, 1974, p. 1-18.
- Christophe Nosbonne, « Le tournant managérial dans le secteur public européen : quelles conséquences sur l’action publique ? », La nouvelle revue du travail, n°2, 2013.
- Aurélie Peyrin, « Les usages sociaux des emplois précaires dans les institutions culturelles. Le cas des médiateurs de musées », Sociétés contemporaines, n°67, 2007, p. 7-26.
- Émilien Ruiz, Trop de fonctionnaires ? Contribution à une histoire de l’État par ses effectifs (France, 1850-1950), thèse pour le doctorat d’histoire, EHESS, 2013.
- François de Singly, Claude Thelot, Gens du privé, gens du public. La grande différence, Paris, Dunod, 1989.
- Jeanne Siwek-Pouydesseau, « Les personnels non titulaires de l’État : évolution et explication du phénomène », in Les agents non titulaires dans l’administration, Institut français des sciences administratives, Paris, Éditions Cujas, 1976.
- Philippe Zarifian, « Stratégie, réorganisations et compétences à La Poste », La revue de l’Ires, vol. 2, n°48, 2005, p. 71-100.

Pour citer cet article :

Aurélie Peyrin, « Fonctionnaires en CDD », La Vie des idées , 27 juin 2017. ISSN : 2105-3030. URL : http://www.laviedesidees.fr/Fonctionnaires-en-CDD.html

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Published by UFICT Reims Métropole - dans Statut Précaires
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13 mai 2017 6 13 /05 /mai /2017 06:14

En vertu d’un principe général du droit dont s’inspirent tant les dispositions du Code du travail relatives à la situation des salariés dont l’emploi est supprimé que les règles du statut général de la fonction publique, qui imposent de donner, dans un délai raisonnable, aux fonctionnaires en activité dont l’emploi est supprimé une nouvelle affectation correspondant à leur grade, il incombe à l’administration, avant de pouvoir prononcer le licenciement, de proposer à l’intéressé un emploi de niveau équivalent ou, à défaut d’un tel emploi et si l’intéressé le demande, de tout autre emploi et, en cas d’impossibilité, de prononcer le licenciement dans les conditions qui lui sont applicables. Pour autant, ce principe général ne confère aux fonctionnaires stagiaires, qui se trouvent dans une situation probatoire et provisoire, aucun droit à être reclassés dans l’attente d’une titularisation en cas de suppression de leur emploi.
En revanche, lorsqu’il est mis fin au stage par l’autorité territoriale en raison de la suppression de l’emploi ou pour toute autre cause ne tenant pas à la manière de servir, le fonctionnaire territorial stagiaire est, le cas échéant, en application de l’article 44 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, réinscrit de droit, à sa demande, sur la liste d’aptitude prévue à cet article.
Par suite, en jugeant qu’un tel principe général du droit était applicable aux fonctionnaires stagiaires et que sa mise en œuvre impliquait que l’administration, lorsqu’elle entend supprimer un emploi occupé par un fonctionnaire stagiaire pour des motifs d’économie, propose à ce fonctionnaire stagiaire un emploi de niveau équivalent, ou à défaut d’un tel emploi et si l’intéressé le demande, tout autre emploi, et ne puisse le licencier que si le reclassement s’avère impossible, faute d’emploi vacant ou si l’intéressé refuse la proposition qui lui est faite, la cour administrative d’appel a commis une erreur de droit.

CE, 5 octobre 2016, requête n° 386802

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2 novembre 2016 3 02 /11 /novembre /2016 13:05
Ordre du jour du CSFPT du 16 novembre

Texte n°1 : Projet de décret modifiant plusieurs décrets concernant les sapeurs-pompiers

professionnels (décret en Conseil d’Etat) ;

Texte n°2 : Projet de décret relatif à l’emploi de directeur départemental et directeur

départemental adjoint des services d'incendie et de secours (décret en Conseil d’Etat);

Texte n°3: Projet de décret portant échelonnement indiciaire applicable aux emplois de

directeur et directeur-adjoint des services départementaux d'incendie et de secours;

Texte n°4 : Projet de décret portant statut particulier du cadre d'emplois de conception et

de direction des sapeurs-pompiers professionnels (décret en Conseil d’Etat) ;

Texte n°5 : Projet de décret portant échelonnement indiciaire applicable au cadre

d'emplois de conception et de direction des sapeurs-pompiers professionnels;

Texte n°6 : Projet de décret fixant les modalités d'organisation du concours et de

l'examen professionnel prévus à l'article 5 et à l'article 6 du décret n° 201X-XXX du XXX

201X portant statut particulier du cadre d'emplois de conception et de direction des

sapeurs-pompiers professionnels ;

Texte n°7: Projet de décret portant statut particulier du cadre d'emplois des capitaines,

commandants et lieutenants-colonels de sapeurs-pompiers professionnels (décret en

Conseil d’Etat) ;

Texte n°8 : Projet de décret portant échelonnement indiciaire applicable au cadre

d'emplois des capitaines, commandants et lieutenants-colonels de sapeurs-pompiers

professionnels ;

Texte n°9 : Projet de décret fixant les modalités d'organisation des concours et de

l'examen professionnel prévus aux articles 5 et 13 du décret n° 201X-XXX du XXX 201X

portant statut particulier du cadre d'emplois des capitaines, commandants et lieutenantscolonels

de sapeurs-pompiers professionnels ;

Texte n°10: Projet d'arrêté modifiant l'arrêté du 20 avril 2012 fixant l'indice brut minimal et

l'indice brut maximal servant de base au calcul de l'indemnité de responsabilité définie par

l'article 6-4 du décret n° 90-850 du 25 septembre 1990 modifié portant dispositions

communes à l'ensemble des sapeurs-pompiers professionnels (prise en compte des

nouveaux grades introduit dans le cadre d'emplois de conception et de direction des

sapeurs-pompiers professionnels: colonel hors classe et contrôleur général) ;

Texte n°11 : Projet de décret modifiant le décret n° 2012-521 du 20 avril 2012 portant

statut particulier du cadre d'emplois des sous-officiers de sapeurs-pompiers

professionnels (décret en Conseil d’Etat) (ce projet de décret a déjà été examiné lors du

CSFPT du 19 octobre 2016) ;

Texte n°12 : Projet d'arrêté modifiant l'arrêté du 20 avril 2012 fixant l'indice brut minimal et

l'indice brut maximal servant de base au calcul de l'indemnité de responsabilité définie par

l'article 6-4 du décret n° 90-850 du 25 septembre 1990 modifié portant dispositions

communes à l'ensemble des sapeurs-pompiers professionnels (cadre d’emplois des

sapeurs et caporaux de sapeurs-pompiers professionnels) (ce projet d’arrêté a déjà

été examiné lors du CSFPT du 19 octobre 2016) ;

Texte n°13 : Projet de décret relatif à la date et aux modalités de transfert définitif des

services ou parties de services des centres de ressources, d’expertise et de performance

sportive qui participent à l’exercice des compétences transférées aux régions par la loi

n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République

(décret en Conseil d’Etat) ;

Texte n°14 : Projet de décret modifiant le décret n°2006-1391 du 17 novembre 2006

portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de police municipale (décret en

Conseil d’Etat) ;

Texte n°15 : Projet de décret modifiant le décret n° 94-932 du 25 octobre 1994 relatif aux

conditions d'accès et aux modalités d'organisation du concours pour le recrutement des

agents de police municipale ;

Texte n°16 : Projet de décret relatif aux commissions consultatives paritaires et aux

conseils de discipline de recours compétents à l'égard des agents contractuels de la

fonction publique territoriale (décret en Conseil d’Etat) ;

Texte n°17 : Projet de décret modifiant le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987

portant statut particulier du cadre d’emplois des attachés territoriaux (décret en Conseil

d’Etat) (ce projet de décret a déjà été examiné lors du CSFPT du 19 octobre 2016) ;

Texte n°18 : Projet de décret modifiant diverses dispositions statutaires relatives aux

agents de police municipale (décret en Conseil d’Etat).

Texte n°19 : Projet de décret modifiant l’échelonnement indiciaire applicable aux agents

de police municipale

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2 novembre 2016 3 02 /11 /novembre /2016 12:38
Retour sur la loi du 5 octobre 1946 qui dote la fonction publique de son premier statut

“Le fonctionnaire ne doit plus être le domestique du gouvernement livré à l’arbitraire ou au favoritisme, mais le serviteur de l’État et de la nation, garanti dans ses droits, son avancement et son traitement, conscient en même temps de sa responsabilité, considéré comme un homme et non comme un rouage impersonnel de la machine administrative.”

Cette phrase prêtée à Maurice Thorez reflète parfaitement l’esprit du projet de loi que le vice-président du Conseil, précédemment ministre d’État en charge de la Fonction publique dans le gouvernement de Charles de Gaulle, présente devant l’Assemblée nationale constituante le 5 octobre 1946.

Dans une France sortant à peine de son deuxième conflit mondial et en plein accouchement d’une IVe République empreinte d’un élan réformateur, il s’agit de doter les quelque 900 000 fonctionnaires de l’État d’un statut général.

L’idée n’est certes pas neuve, mais les tentatives précédentes se sont heurtées aux craintes des associations de fonctionnaires de voir les agents soumis à l’autoritarisme de l’État plutôt que dévoués à son service.

Jusqu’à la plus récente, sous Vichy, qui interdisait l’accès à la fonction publique aux juifs et le restreignait fortement pour les femmes… Mais l’idée d’une administration réformée, pour ne pas dire épurée, tient à cœur du général de Gaulle. Il “commence par le haut” en confiant à Michel Debré une mission provisoire de réforme de la fonction publique. Les premières mesures sont adoptées à l’automne 1945 : création de l’ENA, d’une direction de la fonction publique…

En novembre, réélu président du Gouvernement provisoire de la République française, de Gaulle nomme un gouvernement tripartite. À la Fonction publique, c’est le chef du PCF qui fait son entrée. Debré s’étant occupé des hauts fonctionnaires, Maurice Thorez va se charger des autres. Des agents “garantis dans leurs droits” autant que “conscients de leur responsabilité” donc.

Le texte qu’il défend devant les députés est le fruit d’une réflexion, menée essentiellement par Max Amiot, jeune inspecteur des impôts, et Jacques Pruja, secrétaire général de la fédération des fonctionnaires CGT, et d’âpres tractations entre mars et octobre 1946.

Le projet de statut suscite à la fois l’hostilité de la haute fonction publique – le directeur de la fonction publique lui-même le voit d’un mauvais œil –, du gouvernement – en particulier le ministre des Finances – et la méfiance des syndicats, CGT et CFTC, alors seuls “représentatifs”, avec lesquels le cabinet Thorez négocie depuis le début.

Mais le 5 octobre, malgré les réserves du groupe socialiste, qui qualifie le texte d’“imparfait et empreint de totalitarisme”, et du Parti radical, le statut est adopté à l’unanimité, puis promulgué le 19 qui suit.

Outre l’organisation des carrières et de la rémunération des agents, répartis en 4 catégories de A à D, il établit pour eux le droit syndical et l’égalité hommes-femmes, la participation des syndicats à la gestion des personnels, mais aussi l’avancement de grade “au choix” et l’attribution de “primes de rendement”…

Autant de dispositions novatrices dont certaines bâtissent le socle d’une fonction publique à la française, toujours vivace 70 ans après.

Même si, comme l’a rappelé la ministre de la Fonction publique, Annick Girardin, à l’occasion de cet anniversaire, le statut de 1946 a subi à ce jour pas moins de 225 modifications.

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21 octobre 2016 5 21 /10 /octobre /2016 08:32
Unanimité syndicats et employeurs territoriaux au CSFPT, contre la disparition du grade de directeur territorial

Vifs débats" sur les attachés territoriaux

Le texte modifiant le statut des attachés territoriaux "a provoqué les plus longs et vifs débats", a indiqué une source syndicale.

A l'instar de ce qui a été réalisé lors de la création fin 2011 du corps interministériel des attachés d'administration de l'Etat, il crée un grade d'attaché hors classe, au sommet du cadre d'emplois des attachés territoriaux, et place le grade de directeur en extinction.

En application des dispositions de "PPCR", il réduit le nombre d'échelons dans les deux premiers grades et prévoit une durée unique dans chaque échelon.

Le décret précise les modalités d'avancement au nouveau grade - lesquelles sont notamment subordonnées, aux termes de l'article 79 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984, "à l'occupation préalable de certains emplois ou à l'exercice préalable de certaines fonctions correspondant à un niveau particulièrement élevé de responsabilité" (grade dit "à accès fonctionnel" 'Graf").


Si cet avancement est ouvert aux attachés principaux des petites collectivités - le seuil est fixé à 10.000 contre 40.000 pour les directeurs territoriaux précédemment -, il est de plus contingenté à 10% du cadre d'emplois des attachés.


L'imposition de conditions identiques à celles définies pour les attachés de l'Etat, semble avoir mécontenté syndicats et employeurs.

Loïc Cauret, maire de Lamballe et membre du CSFPT, s'est ainsi élevé contre "le caractère excessif et trop mécanique de l'homologie entre la fonction publique d'Etat (FPE) et la FPT, qui montre encore une méconnaissance persistante des spécificités du service public local".

Les membres du Conseil ont demandé à ce que le décret soit retravaillé pour "mieux correspondre au contexte territorial" et ont émis un avis défavorable unanime,  qui contraindra le gouvernement à représenter ce texte à une séance ultérieure.

Le texte portant échelonnement indiciaire applicable aux attachés territoriaux a pour sa part reçu un avis favorable.

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21 octobre 2016 5 21 /10 /octobre /2016 08:23
Mise en oeuvre de "PPCR" : le CSFPT refuse un décalque mécanique des dispositions applicables à l'Etat pour la territoriale

La dernière séance du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT), le 19 octobre, a procédé à l'examen de 14 textes d'application du protocole "PPCR" à la FPT. Les textes concernant la filière des sapeurs-pompiers professionnels et les attachés ont donné lieu à des débats de fond, syndicats et employeurs se rejoignant pour déplorer le manque de prise en compte des spécificités de la fonction publique territoriale.

Sur les seize textes inscrits à l'ordre du jour de la séance du 19 octobre du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT),  pas moins de quatorze portaient sur la poursuite de la transcription réglementaire du protocole "PPCR" / parcours professionnels, carrières et rémunérations.

"Vifs débats" sur les attachés territoriaux

Le texte modifiant le statut des attachés territoriaux "a provoqué les plus longs et vifs débats", a indiqué une source syndicale. A l'instar de ce qui a été réalisé lors de la création fin 2011 du corps interministériel des attachés d'administration de l'Etat, il crée un grade d'attaché hors classe, au sommet du cadre d'emplois des attachés territoriaux, et place le grade de directeur en extinction. En application des dispositions de "PPCR", il réduit le nombre d'échelons dans les deux premiers grades et prévoit une durée unique dans chaque échelon. Le décret précise les modalités d'avancement au nouveau grade - lesquelles sont notamment subordonnées, aux termes de l'article 79 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984, "à l'occupation préalable de certains emplois ou à l'exercice préalable de certaines fonctions correspondant à un niveau particulièrement élevé de responsabilité" (grade dit "à accès fonctionnel" 'Graf").
Si cet avancement est ouvert aux attachés principaux des petites collectivités - le seuil est fixé à 10.000 contre 40.000 pour les directeurs territoriaux précédemment -, il est de plus contingenté à 10% du cadre d'emplois des attachés.
L'imposition de conditions identiques à celles définies pour les attachés de l'Etat, semble avoir mécontenté syndicats et employeurs. Loïc Cauret, maire de Lamballe et membre du CSFPT, s'est ainsi élevé contre "le caractère excessif et trop mécanique de l'homologie entre la fonction publique d'Etat (FPE) et la FPT, qui montre encore une méconnaissance persistante des spécificités du service public local". Les membres du Conseil ont demandé à ce que le décret soit retravaillé pour "mieux correspondre au contexte territorial" et ont émis un avis défavorable unanime,  qui contraindra le gouvernement à représenter ce texte à une séance ultérieure.
Le texte portant échelonnement indiciaire applicable aux attachés territoriaux a pour sa part reçu un avis favorable.

Sapeurs-pompiers

Huit des textes présentés concernaient les sapeurs-pompiers professionnels, poursuivant l'application du protocole PPCR à cette filière (voir nos articles ci-contre) :
- trois projets de décrets concernant le cadre d'emplois des sapeurs et caporaux de sapeurs-pompiers professionnels, lui applicant la nouvelle architecture statutaire de la catégorie C qui  prévoit un passage de quatre à trois grades. Les conditions de recrutement et d'avancement sont modifiées pour prendre en compte la suppression d'un grade ;
- deux projets de décrets concernant le cadre d'emplois des sous-officiers de sapeurs-pompiers professionnels, appliquant les dispositions du protocole et modifiant l'échelonnement indiciaire du cadre d'emplois ;
- deux projets d'arrêtés modifiant les base de calcul de l'indemnité de responsabilité des sapeurs-pompiers professionnels ;
- un projet de décret concernant le cadre d'emplois des lieutenants de sapeurs-pompiers professionnels, intégrant notamment à leur statut particulier le dispositif de l'évaluation professionnelle.
A l'exception de ce dernier texte, l'ensemble des projets a reçu un avis défavorable à la majorité des membres du CSFPT.

Enfin, les  textes concernant les conseillers territoriaux des activités physiques et sportives, qui prévoient entre autres une revalorisation indiciaire et l'alignement de leur carrière sur celle des deux premiers grades d'attaché territorial, et les secrétaires de mairie, cadre d'emplois en extinction, pour lequel une revalorisation indiciaire est également prévue, ont reçu des avis favorables de l'instance consultative.

Prendre en compte les spécificités de la FPT

A l'issue de la séance, le collège des employeurs territoriaux a déploré dans un communiqué "le caractère trop contraignant des quotas et des conditions restrictives qui sont opposés aux employeurs dans la gestion de carrière des agents et freinent la modernisation de la gestion des ressources humaines, par ailleurs voulue par l'Etat lui-même". Philippe Laurent, maire de Sceaux et président du CSFPT, a demandé pour les employeurs "une plus grande liberté dans la gestion de carrière des agents, dans l'intérêt commun des agents eux-mêmes et de la qualité du service public local".
Les employeurs appellent donc le gouvernement à "prendre davantage en compte, dans les projets de textes, les caractéristiques propres à l'emploi territorial et au statut de la FPT", une nécessité rappelée dans le récent "livre blanc sur la fonction publique territoriale" (voir ci-contre notre article du 7 juillet).
La prochaine séance plénière du CSFPT aura lieu le 16 novembre 2016.

Laurent Terrade http://www.localtis.info/cs/ContentServer?pagename=Localtis/LOCActu/ArticleActualite&jid=1250271641744&cid=1250271638803&nl=1

Deux autres projets de textes au menu du CSFPT
 
Deux autres projets de textes examinés par le CSFPT ne portaient pas sur la mise en œuvre des mesures "PPCR". Un projet de décret modifie la nature des épreuves et les modalités d'organisation des concours et des examens professionnels pour l'accès au cadre d'emplois des assistants territoriaux d'enseignement artistique.
Un autre projet de décret mentionne explicitement dans les statuts particuliers des cadres d'emplois de la fonction publique territoriale (hormis ceux des sapeurs-pompiers), ainsi que dans les décrets portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs et techniques de direction, l'obligation d'un entretien professionnel permettant d'apprécier la valeur professionnelle des agents. Cet entretien est obligatoire depuis le 1er janvier 2015.
Le CSFPT a émis un avis favorable sur ces deux projets de textes.
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19 octobre 2016 3 19 /10 /octobre /2016 09:33

Julien Barrier, Jean-Marie Pillon et Olivier Quéré (dir.), « Les cadres intermédiaires de la fonction publique », Gouvernement et action publique, 2015/4 (n° 4).

 

Dans ce numéro de la revue Gouvernement et action publique consacré à la thématique des « cadres intermédiaires de la fonction publique », Julien Barrier, Jean-Marie Pillon et Olivier Quéré réunissent un ensemble d’articles visant à « contribuer à l’analyse des transformations de l’État en France, en s’interrogeant sur le rôle d’un ensemble d’agents [qu’ils se proposent] de qualifier de cadres intermédiaires » (p. 11). L’originalité de leur démarche consiste en effet à déplacer la focale sur une catégorie d’acteurs qui sont au cœur des tensions générées par les réformes de l’État et de l’action publique engagées depuis les années 1990 et joue « un rôle de pivot dans les restructurations inspirées par le New Public Management » (ibid). Occupant une position complexe entre leur hiérarchie et les agents de base de la fonction publique, ces middle managers ou middle-ranking officials1 sont à la fois bénéficiaires et directement exposés aux contraintes qui découlent de ces recompositions managériales. Les coordinateurs pointent ainsi un angle mort de la littérature. Cette dernière, habituellement consacrée soit à la Haute fonction publique, porteuse des réformes, soit aux street level bureaucrats, ciblés par ces réformes et impliqués dans leur mise en place, néglige les échelons hiérarchiques intermédiaires, au mieux étudiés de manière transversale ou comparative. Ce numéro entend contribuer à combler cette lacune en centrant l’analyse sur ces personnels, entreprise d’autant plus salutaire que la « révolution bureaucratique »2 s’est traduite par la création de nombreuses nouvelles fonctions de gestion et la production d’injonctions croissantes à l’égard des agents existants à se comporter en managers. Ce numéro multiplie ainsi les coups de sonde dans les différents secteurs de l’action publique, permettant de dépasser les spécificités sectorielles.

2L’article introductif des coordinateurs revient d’abord sur la définition qu’ils retiennent de la notion de « cadre intermédiaire » de la fonction publique. Le terme de cadre revêt deux dimensions – statutaire et substantielle – et renvoie à des fonctions et des activités de supervision et d’organisation du travail d’autres agents. Le terme intermédiaire est précisé à l’aide d’un détour par les sciences de gestion et les travaux portant sur les cadres intermédiaires du secteur privé qui sont généralement assimilés à des « relais » entre les dirigeants et les exécutants. D’un point de vue fonctionnel, les agents intermédiaires de la fonction publique traduisent des impulsions de portée générale en répertoire d’actions pour les agents de première ligne. Sur le plan hiérarchique, on inclut dans cette catégorie les agents fonctionnels et des services support (ressources humaines, finance et comptabilité, etc.), les agents assurant des tâches de coordinations (direction de service) et les managers opérationnels. Ce groupe d’agents se trouve borné par les élites programmatiques qui influencent, élaborent et orientent les politiques publiques d’une part, et par les agents assurant l’encadrement de proximité d’autre part. Aussi, l’intérêt de centrer l’analyse sur ces agents dans le cadre de l’analyse des recompositions managériales de l’État réside dans le fait que ces derniers « opèrent dans un jeu de contraintes et d’objectifs déjà fortement prédéfinis par des administrations à l’échelle nationale ou supranationale » (p. 19).

3L’article d’Olivier Quéré sur « la fabrique des cadres intermédiaires de la fonction publique » au sein des Instituts Régionaux d’Administration (IRA) éclaire le travail de positionnement dans la hiérarchie des tâches et des places administratives et la manière dont formateurs, enseignants et jurys fabriquent et tâchent d’homogénéiser cet échelon administratif. En donnant à voir « les habits administratifs que les attachés d’administration doivent revêtir » (p. 34), l’auteur montre comment le contenu des savoirs de formation définissent les activités prescrites et déterminent les contours de la conception du rôle et de la place des agents intermédiaires. Il met notamment en évidence la double opération de délimitation, par le haut et par le bas, sous forme de double injonction de positionnement de ces personnels qui passe par l’appel au respect de la hiérarchie administrative d’une part – assimilé aux enseignements juridiques – et l’enseignement du travail d’encadrement d’autre part – enchâssé dans les enseignements en management. Ainsi ces deux corpus de savoirs qui pourraient sembler concurrents sont en fait parfaitement imbriqués et enseignent aux élèves des IRA à tenir leur rang tout en exerçant leur autorité, conférant à l’institution un rôle de garant de la hiérarchie administrative.

4Les ambiguïtés liées à la position interstitielle des cadres intermédiaires font aussi l’objet des développements de Xavier de Larminat qui traite des directeurs des services de probation. Ceux-ci occupent en effet « une place stratégique au point d’articulation entre la redéfinition des normes et leur mise en application » (p. 56). L’auteur examine les différentes manières selon lesquelles les acteurs s’emparent des réformes en fonction notamment des dispositions liées à leur trajectoire professionnelle qui joue sur leur vision du métier, et leur position dans l’organisation bordurant le style de pratiques envisageables. L’étude des tensions dans les modalités d’appropriation du métier entre formalisme et rapports de proximité avec les subordonnés fait apparaître une césure générationnelle entre une « ancienne école » de cadres en fin de carrière et « la nouvelle vague », plus diplômée, souvent issue de filière juridique et en quête d’ascension professionnelle. Apparaissent en définitive quatre principaux modes d’ajustement aux réformes, synthétisés en une métaphore automobile heuristique, allant de l’apathie (roue libre) à la temporisation (freinage), et de la neutralité bienveillante (courroie de transmission) à la traduction volontariste (accélération).

5La thématique de la proximité est centrale dans la contribution de Sophie Divay et Charles Gadéa, portant sur les cadres de santé de la fonction publique hospitalière. Après avoir mis en évidence les grandes étapes de la construction d’un groupe professionnel, les auteurs se penchent sur l’influence des parcours individuels dans le processus de fabrique des cadres de santé – sous la double influence des socialisateurs hospitaliers et des socialisateurs formateurs – correspondant à une rupture avec le métier d’origine. Ce « tournant biographique » (p. 81) est porteur de troubles identitaires individuels et collectifs. Cette promotion professionnelle touche des agents dont la proximité avec leurs subordonnées est multidimensionnelle : biographique, d’abord, puisqu’il s’agit d’anciens personnels soignants, fonctionnelle, ensuite, les cadres de santé n’effectuant pas le travail qu’ils/elles encadrent, statutaire, enfin, en raison de leur position dans la grille de la fonction publique. La mise en évidence de cette « injonction à la distanciation » envers le métier d’origine est sans nul doute l’intérêt majeur de ce texte puisqu’elle imprègne de plus en plus de métiers de la fonction publique.

6Les deux dernières contributions du numéro traitent davantage des espaces de libertés et des marges de manœuvres offertes ou laissées aux cadres intermédiaires par des contextes réformateurs propres à certains secteurs de l’action publique. C’est ce que montre Julien Barrier et Christine Musselin dans le cas des cadres administratifs des fonctions supports des universités qui se saisissent de la réforme « LRU » de 2007 pour négocier leur place face aux professionnels du secteur, se faisant les relais actifs de l’introduction de la rationalité managériale. Ainsi la centralisation administrative accrue du secteur permet aux cadres administratifs des services centraux de renforcer leurs circuits de contrôle interne. De la même manière, Arnaud Cosson illustre le mouvement ambivalent de flux et reflux de l’État et l’articulation des politiques publiques initiées au niveau national et expérimentées localement en analysant les rôles et fonctions des directeurs de parcs nationaux. Ces derniers construisent leur autonomie en investissant un rôle de réformateur bien que celle-ci demeure une autonomie sous contrainte, symbolisant « le paradoxe du dirigeant intermédiaire » (p. 168) croulant sous les injonctions contradictoires qu’il tâche de moduler dans ses pratiques quotidiennes.

7La multiplication et l’intensification des réformes inspirées du modèle de « l’État stratège » a entamé une distinction de plus en plus nette entre les fonctions de conception et de pilotage et les fonctions d’exécution et de mise en œuvre des politiques publiques. Dans ce contexte, ce numéro de la revue Gouvernement et action publique fait d’une catégorie indigène – la notion de cadre intermédiaire étant empruntée au vocabulaire de l’administration – un outil de description et d’analyse pertinent pour pointer les dynamiques et les tensions communes à différents contextes de travail au sein de l’administration. Ces travaux permettent aux coordinateurs du numéro de mettre en évidence l’existence de quatre grands types de cadres intermédiaires. En raison de leur situation à l’interface de plusieurs niveaux hiérarchiques, les cadres intermédiaires incarnent un rôle aux contours mouvants et ambigus. Les modalités de construction de leur positionnement par les agents sont un élément majeur de l’analyse de cet échelon tant ceux-ci fabriquent souvent leur propre rôle en même temps qu’ils mettent en place les restructurations. Ainsi on distingue le cadre comme modèle prescrit, le cadre superviseur, le cadre fonctionnel et le dirigeant intermédiaire. Ces quatre figures balisent ces opérations de construction, fonctions des trajectoires – personnelle et professionnelle, individuelle et collective – des agents, et des tensions et enjeux liés à chaque contexte organisationnel et secteur de la fonction publique.

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Notes

1 Page, Edward C., Jenkins, William Leuan, Policy bureaucracy : Government with a cast of thousands, Oxford, Oxford University Press, 2005 (cité par les auteurs).

2 Le Galès, Patrick, Scott, Allen J., « Une révolution britannique », Revue française de science politique, 49 (2), p. 301-330 (cité par les auteurs).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Victor Violier, « Julien Barrier, Jean-Marie Pillon et Olivier Quéré (dir.), « Les cadres intermédiaires de la fonction publique », Gouvernement et action publique, 2015/4 (n° 4). », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, 2016, mis en ligne le 19 août 2016, consulté le 19 octobre 2016. URL : http://lectures.revues.org/21217

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